第一條 為了規范碳排放權交易及相關活動，加強對溫室氣體排放的控制，積極穩妥推進碳達峰碳中和，促進經濟社會綠色低碳發展，推進生態文明建設，制定本條例。
【解讀】《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）第一條是關于立法目的的規定，與《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱《條例（草案）》）相比，在文字上作了少量修改。與《條例（草案）》相比，《條例》強調其規范的范圍不僅包括碳排放權交易活動，還包括碳排放權交易“相關活動”（如重點排放單位溫室氣體排放的監測、報告、核查等），表述上更為準確；另外，《條例》強調“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，這是黨的二十大報告中的表述，在此次立法中得以沿用。
第二條 本條例適用于全國碳排放權交易市場的碳排放權交易及相關活動。
【解讀】第二條是關于《條例》適用范圍的規定。關于《條例》的適用范圍，最早的征求意見稿中規定的適用范圍是“在中華人民共和國境內的碳排放權交易相關活動及其監督管理，適用本條例”，在草案修改稿中修改為“全國碳排放權交易及相關活動的監督管理，適用本條例”。由于我國除了全國碳排放權交易市場外，還有北京、上海、廣東、天津、湖北、重慶、深圳、福建等地方（試點）碳排放權交易市場，《條例》明確其只適用于全國碳排放交易市場，而不適用于地方（試點）碳排放權交易市場。
第三條 碳排放權交易及相關活動的管理，應當堅持中國共產黨的領導，貫徹黨和國家路線方針政策和決策部署，堅持溫室氣體排放控制與經濟社會發展相適應，堅持政府引導與市場調節相結合，遵循公開、公平、公正的原則。
國家加強碳排放權交易領域的國際合作與交流。
【解讀】第三條第一款是關于碳排放權交易及相關活動的管理基本原則的規定。與《條例（草案）》相比，《條例》增加了“應當堅持中國共產黨的領導，貫徹黨和國家路線方針政策和決策部署”的內容，并作為第一項基本原則，并對其他基本原則的順序作了調整。歸納起來，碳排放權交易及相關活動的管理基本原則包括：堅持中國共產黨的領導原則、溫室氣體排放控制與經濟社會發展相適應原則、政府引導與市場調解相結合原則以及公開、公平、公正原則。
第三條第二款是關于碳排放權交易國際合作與交流的規定，該規定是此前歷次征求意見稿所沒有的?！栋屠鑵f定》第六條第二款規定：“締約方如果在自愿的基礎上采取合作方法，并使用國際轉讓的減緩成果來實現國家自主貢獻，就應促進可持續發展，確保環境完整性和透明度，包括在治理方面，并應依作為本協定締約方會議的《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議通過的指導運用穩健的核算，除其它外，確保避免雙重核算?！薄栋屠鑵f定》為各國的碳市場連接提供了機會，各個國家也可以采取適合其國情的措施參與碳資產的跨境交易，使得各國碳市場在區域、國家和地區之間形成相連接的碳市場網絡成為可能。相信未來幾年，國家在加強碳市場國際鏈接、提升碳定價話語權方面會有更多的舉措出臺。
第四條 國務院生態環境主管部門負責碳排放權交易及相關活動的監督管理工作。國務院有關部門按照職責分工，負責碳排放權交易及相關活動的有關監督管理工作。
地方人民政府生態環境主管部門負責本行政區域內碳排放權交易及相關活動的監督管理工作。地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內碳排放權交易及相關活動的有關監督管理工作。
【解讀】第四條是關于監管職責分工的規定，第一款規定了國家層面監管職責分工的規定，第二款是地方層面監管職責分工的規定?！稐l例》明確各級生態主管部門是碳排放權交易寄相關活動的主管部門，其他有關部門在按照職責分工負責有關監督管理活動。除了生態環境主管部門外，負有碳市場監管職責的部門還有發展改革、工業和信息化、能源、市場監管、中國人民銀行及銀行業監管機構等。
第五條 全國碳排放權注冊登記機構按照國家有關規定，負責碳排放權交易產品登記，提供交易結算等服務。全國碳排放權交易機構按照國家有關規定，負責組織開展碳排放權集中統一交易。登記和交易的收費應當合理，收費項目、收費標準和管理辦法應當向社會公開。
全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構應當按照國家有關規定，完善相關業務規則，建立風險防控和信息披露制度。
國務院生態環境主管部門會同國務院市場監督管理部門、中國人民銀行和國務院銀行業監督管理機構，對全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構進行監督管理，并加強信息共享和執法協作配合。
碳排放權交易應當逐步納入統一的公共資源交易平臺體系。
【解讀】第五條是關于碳排放權交易登記機構和交易機構的規定，對應于《條例（草案）》第六條。碳排放權登記結算(武漢)有限責任公司(簡稱中碳登)設立于2021年，承擔全國碳排放權交易市場的登記、交易結算等職能，即《條例》規定的全國碳排放權注冊登記機構；上海環境能源交易所是生態環境部指定的全國碳排放權交易系統建設和運營機構。
第五條第二款的規定，既是對全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構的要求，也是對其進行授權。全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構在全國碳市場中的地位較為特殊，其一方面是監督管理的對象，另一方面也承擔了碳市場監督管理的部分職責（例如，根據《碳排放權交易管理規則（試行）》規定，全國碳排放權交易機構對交易主體的最大持倉量進行實時監控，注冊登記機構應當對交易機構實時監控提供必要支持；交易機構可以采取要求交易主體報告情況、發布書面警示和風險警示公告、限制交易等措施，警示和化解風險等）。
《條例》第五條第三款規定了生態環境部門、市場監管部門中國人民銀行和國務院銀行業監督管理機構對注冊登記機構、交易機構的監管職責，中國人民銀行和國務院銀行監督管理機構參與監管，體現了碳交易市場的金融屬性。
《條例》第五條第四款的規定，在《條例（草案）》中沒有對于規定。不過，將碳排放權交易應當逐步納入統一的公共資源交易平臺體系，在以往的政策文件中已多次提及。例如，《國務院關于印發<2030年前碳達峰行動方案>的通知》（國發〔2021〕23號）即提出“統籌推進碳排放權、用能權、電力交易等市場建設，加強市場機制間的銜接與協調，將碳排放權、用能權交易納入公共資源交易平臺?！薄吨泄仓醒?國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》也提出“依托公共資源交易平臺，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理?！?/p>
第六條 碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍，由國務院生態環境主管部門會同國務院發展改革等有關部門根據國家溫室氣體排放控制目標研究提出，報國務院批準后實施。
碳排放權交易產品包括碳排放配額和經國務院批準的其他現貨交易產品。
【解讀】《條例》第六條第一款是關于碳排放權交易覆蓋范圍的規定。碳排放交易覆蓋范圍的確定包括覆蓋溫室氣體種類的確定以及覆蓋行業范圍的確定。根據《條例》第三十條規定，我國管控的溫室氣體種類包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮等七類，但目前僅二氧化碳被納入碳排放權交易覆蓋范圍。就行業覆蓋范圍來看，目前納入碳排放交易體系的行業是電力行業，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等高能耗行業也將逐步納入全國碳市場。
第二款是交易產品的規定，明確了全國碳排放權交易市場的交易產品為現貨交易產品，而不包括期貨等衍生品交易?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第二十條規定“全國碳排放權交易市場的交易產品為碳排放配額，生態環境部可以根據國家有關規定適時增加其他交易產品”，并未將交易產品限定為現貨交易產品。我國碳市場尚處在發展初期，各項監管制度尚不完善，《條例》確立的現貨交易方式是較為穩妥的選擇。
第七條 納入全國碳排放權交易市場的溫室氣體重點排放單位（以下簡稱重點排放單位）以及符合國家有關規定的其他主體，可以參與碳排放權交易。
生態環境主管部門、其他對碳排放權交易及相關活動負有監督管理職責的部門（以下簡稱其他負有監督管理職責的部門）、全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構以及本條例規定的技術服務機構的工作人員，不得參與碳排放權交易。
【解讀】《條例》第六條第一款是關于碳排放權交易市場主體的規定。根據《條例》規定，參與碳排放權交易的主體包括：重點排放單位和符合國家有關規定的其他主體?！皣矣嘘P規定”具體包括哪些？《辦法》第二十一條規定“重點排放單位以及符合國家有關交易規則的機構和個人，是全國碳排放權交易市場的交易主體?！薄短寂欧艡嘟灰坠芾硪巹t（試行）》第四條規定“全國碳排放權交易主體包括重點排放單位以及符合國家有關交易規則的機構和個人?！币虼?，從目前的規定來看，能夠參與碳排放權交易的主體的機構和個人的條件，最終由“國家有關交易規則”來規定。
第二款是關于不得參與碳排放權交易主體的規定?！吧鷳B環境主管部門、其他對碳排放權交易及相關活動負有監督管理職責的部門（以下簡稱其他負有監督管理職責的部門）、全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構以及本條例規定的技術服務機構的工作人員，不得參與碳排放權交易?！睆奈谋疚牧x解讀，這一規定存在歧義：一種解釋是，監管部門、注登機構、交易機構、技術服務機構的工作人員，不得參與碳排放權交易；另一種解釋是，監管部門、注登機構、交易機構不得參與碳排放權交易，技術服務機構的工作人員不得參與碳排放權交易。那么，不得參與碳排放權交易的主體是“機構”還是“機構工作人員”？
類似的規定有：《碳排放權登記管理規則（試行）》第二十八條規定“各級生態環境主管部門及其相關直屬業務支撐機構工作人員，注冊登記機構、交易機構、核查技術服務機構及其工作人員，不得持有碳排放配額。已持有碳排放配額的，應當依法予以轉讓?！薄短寂欧艡嘟Y算管理規則（試行）》第十七條規定“提供結算業務的銀行不得參與碳排放權交易。”《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》第三十七條規定“生態環境主管部門、市場監管部門、注冊登記機構、交易機構、審定與核查機構及其相關工作人員應當忠于職守、依法辦事、公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得參與核證自愿減排量交易以及其他可能影響審定與核查公正性的活動?！薄稖厥覛怏w自愿減排交易和結算規則（試行）》第四十七條規定“生態環境主管部門、市場監督管理部門、注冊登記機構、交易機構、審定與核查機構及其相關工作人員不得參與全國溫室氣體自愿減排交易?！?/p>
從上述規定來看，無論是全國碳排放權交易市場，還是自愿減排市場，不得參與碳市場交易的主體都包括相關監管部門、注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員?！短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例》（以下簡稱《條例》）的規定與以往的相關規定在表述上均不同。從體系解釋角度而言，監管部門、注登機構、交易機構、技術服務機構及其工作人員都不得參與碳排放權交易，即禁止交易的對象不僅包括機構，也包括機構的工作人員。
《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱《條例（草案修改稿）》）第十七條規定“各級生態環境主管部門、全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構、核查技術服務機構及其工作人員，不得持有、買賣碳排放配額；已持有碳排放配額的，應當依法予以轉讓?！钡诙藯l“全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構、核查技術服務機構及其工作人員，違反本條例規定從事碳排放權交易的，由國務院生態環境主管部門注銷其持有的碳排放配額，沒收違法所得，并對單位處一百萬元以上一千萬元以下的罰款，對個人處五十萬元以上五百萬元以下的罰款?！睆纳鲜鲆幎▉砜?，《條例（草案修改稿）》規定監管部門、注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員均不得參與碳配額交易；罰則部分對于注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員均納入處罰對象。《條例》定稿時對草案修改稿進行修改的原因不得而知。筆者猜想，立法者可能是考慮到生態環境主管部門、其他負有監管職責部門是行政機關，不宜作為行政處罰對象，因此只規定對相關工作人員作出行政處罰。不過，這一猜想似乎也難以成立，事實上《條例（草案修改稿）》規定中，禁則部分規定了監管部門及其工作人員不得持有、買賣碳排放配額，罰則部分只規定了對注登機構、交易機構、核查機構及其工作人員的行政處罰，可以較好的解決行政機關成為行政處罰對象的問題（當然，也遺漏了生態環境主管部門、其他負有職責監管部門的工作人員參與碳交易的罰則）。
因此，《條例》第七條第二款、第二十條所規定的違法行為主體究竟包括哪些，有待有權機關作出解釋。
第八條 國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門，根據國家溫室氣體排放控制目標，制定重點排放單位的確定條件。省、自治區、直轄市人民政府（以下統稱省級人民政府）生態環境主管部門會同同級有關部門，按照重點排放單位的確定條件制定本行政區域年度重點排放單位名錄。
重點排放單位的確定條件和年度重點排放單位名錄應當向社會公布。
【解讀】《條例》第八條第一款是關于重點排放單位確定條件及程序的規定。
根據規定，重點排放單位的確定條件由生態環境部會同國務院有關部門制定。當前，《辦法》第八條規定了應當列入重點排放單位的條件：一是屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業；二是年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量。根據《關于做好2023—2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作的通知》（環辦氣候函〔2023〕332號），全國碳排放交易市場覆蓋的行業范圍包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等八大重點行業。
重點排放單位的確定程序：省級人民政府生態環境主管部門會同有關部門根據重點排放單位的確定條件，確定本行政區域重點排放單位名錄。另外，根據《辦法》規定，重點排放單位名錄實行動態管理，即對于納入重點排放單位名錄企業在符合一定條件下（連續二年溫室氣體排放未達到2.6萬噸二氧化碳當量的；因停業、關閉或者其他原因不再從事生產經營活動，因而不再排放溫室氣體的）移出名錄，企業符合重點排放單位確定條件的也可以主動申請納入重點排放單位名錄，后由省級生態環境主管部門進行核實。
第二款是關于重點排放單位確定條件和重點排放單位名錄信息公開的規定?！掇k法》第九條規定“省級生態環境主管部門應當按照生態環境部的有關規定，確定本行政區域重點排放單位名錄，向生態環境部報告，并向社會公開?！备鶕蛾P于做好2023—2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作的通知》（環辦氣候函〔2023〕332號）的規定，各省級生態環境行政主管部門應于每年12月31日前確定下一年度重點排放單位名錄，通過全國碳市場管理平臺（以下簡稱管理平臺，網址為www.cets.org.cn）向生態環境部報告，并通過管理平臺向社會公開。
第九條 國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門，根據國家溫室氣體排放控制目標，綜合考慮經濟社會發展、產業結構調整、行業發展階段、歷史排放情況、市場調節需要等因素，制定年度碳排放配額總量和分配方案，并組織實施。碳排放配額實行免費分配，并根據國家有關要求逐步推行免費和有償相結合的分配方式。
省級人民政府生態環境主管部門會同同級有關部門，根據年度碳排放配額總量和分配方案，向本行政區域內的重點排放單位發放碳排放配額，不得違反年度碳排放配額總量和分配方案發放或者調劑碳排放配額。
【解讀】《條例》第九條是關于配額分配方案的規定。
第一款規定了配額分配方案的制定和組織實施主體：由國務院生態環境主管部門（生態環境部）會同國務院有關部門制定并組織實施。配額分配方式上實行免費分配，逐步推行免費和有償相結合的分配方式。從歐盟等其他碳市場建設經驗來看，碳市場建設初期的配額分配一般以免費發放為主，隨著市場逐漸成熟逐步引入拍賣等有償分配方式，再逐步提高有償分配比例。我國碳市場尚處于初級階段，實行配額免費分配可以避免碳成本給企業，尤其是能源密集型企業造成過多沖擊。
第二款規定了省級人民政府生態環境主管部門負責本行政區域內重點排放單位配額發放工作，而配額發放工作的依據是年度碳排放配額總量和分配方案。需要注意的是，我國當前實施的是“基于排放強度設計配額分配機制”，事實上并非先確定全國年度碳排放配額總量，再“自上而下”逐級的進行配額分配。相反，在“基于排放強度設計配額分配機制”下，是先確定配額分配方法（例如，電力行業實行基準線法）及碳排放基準值（行業碳排放平均水平）、修正系數，再根據經核查的活動數據（發電量、供熱量）結合配額分配方法計算每個機組年度應發放配額（機組配額量＝供電基準值×機組供電量×修正系數＋供熱基準值×機組供熱量），最后“自下而上”（機組應發配額量-重點排放單位應發配額量-區域（省級）應發配額量-全國應發配額總量）的加總為年度全國應發配額總量。具體方法可以參見《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》。
第十條 依照本條例第六條、第八條、第九條的規定研究提出碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍、制定重點排放單位的確定條件以及年度碳排放配額總量和分配方案，應當征求省級人民政府、有關行業協會、企業事業單位、專家和公眾等方面的意見。
【解讀】《條例》第十條是關于碳市場重要決策事項征求意見的規定。征求意見事項的范圍包括：碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍、制定重點排放單位的確定條件以及年度碳排放配額總量和分配方案。征求意見的對象包括：省級人民政府、有關行業協會、企業事業單位、專家和公眾等。
根據《重大行政決策程序暫行條例》的規定，決策機關在重大行政決策的作出和調整的草案形成階段，決策承辦單位應當采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，依法不予公開的決策事項除外；對專業性、技術性較強的決策事項，決策承辦單位應當組織專家、專業機構論證其必要性、可行性、科學性等，并提供必要保障。碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍、制定重點排放單位的確定條件以及年度碳排放配額總量和分配方案等事項，屬于對經濟社會發展有重大影響、涉及社會公眾切身利益的重大事項，且具有專業性、技術性較強的特點，理應征求企事業單位、公眾和專家的意見。
